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截至2016年年底,土地經營權流轉的面積達到4.7億畝,占整個二輪承包面積的35.1%

2017年10月09日 17:13:52字號:T|T

    過去一年,中國的農村發生了翻天覆地的變化。作為重要生產要素的土地加速流轉起來,農民從土地中得到解放,勞動力沒有顧慮地走向城市。同時,資本涌入農村土地市場,沉睡的土地醒來,生產性服務業發展,生產關系得到前所未有的改變。

    這幾年,大量的農業人口轉向二、三產業,家家包地、戶戶種田的局面發生變化。截至2016年6月,全國2.3億流轉土地的農戶超過了7000萬人,比例超過30%,東部沿海發達省份農民轉移多的地區這一比例更高,超過50%。

    農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇接受經濟觀察報采訪時說,截至2016年年底,土地經營權流轉的面積達到4.7億畝,占整個二輪承包面積的35.1%。現階段中國的土地制度,已經從人民公社的所有權經營權高度集中的兩權合一,家庭聯產承包責任制的集體所有、家庭承包經營的“兩權分離”,發展到農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。“三權分置”是去年10月份中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)的核心,被農業部部長韓長賦定性為繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新、中央關于農村土地問題出臺的又一重大政策。
三權分置開啟新變革

    實際上,2014年出臺的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》就曾提出,堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉。

    這一提法最終在《意見》中被固定下來。中國土地學會副理事長黃小虎接受經濟觀察報采訪時曾說,30多年前,小崗村的“大包干”讓農民取得了土地承包經營權。在很長一段時間內,農民的承包權和經營權是統一的。隨著農村經濟的發展,很多承包土地的農民不再務農,將土地流轉給其他村民,這就出現了承包者將經營權分離。國務院提出“三權分置”是對這一現狀的承認,是采取措施避免農業的生產力受到破壞,既要保護承包者的利益,又要保護經營者的利益。

    農業部公開的最新數據顯示,截至2016年底,全國有2582個縣(市、區)開展了試點,確權面積8.5億畝,約占全國二輪承包合同面積的70%,全國土地流轉比例超過35%。
張紅宇告訴經濟觀察報,土地流轉實際上是承包經營權在農戶經營者之間發生分離,推動了規模經營的發展,對現代農業起到重大作用。土地經營權流轉解決了“地誰來種”“怎樣種地”的問題,適應了工業化、城鎮化的要求,增加了從業人員的收入,也維護了流轉土地的原農戶的承包權益。原承包者憑借承包權獲得財產收益,而經營者可以通過這種方式使得經營規模更大,土地流轉對他們從事專業的農業生產,提高勞動生產效率,資源配置效率都起到重要的作用。

    土地流轉還催生了新的農業經營主體。新的生產經營主體包括四大類,第一類是家庭農場,共有87.7萬家;第二類是農民合作社,現在有193萬家,其中既有生產型合作社,也有服務型合作社;第三類是產業化經營組織41.7萬家,其中龍頭企業13萬家;第四類是社會化服務組織115萬家。

    中國的農戶數2.6億人,其中2.3億叫承包農戶,還有3000萬牧民、漁民、林農,這2.6億農戶是中國國家糧食安全和重要農產品供給的基礎。今年5月份,中央《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》中明確提出,相關的政策要著眼于新型經營主體,更要著眼于新型經營主體帶動普通農戶。

    隨著土地流轉和現代農業的深入發展,農業生產性服務業加快發展,各類服務組織蓬勃興起,數量超過115萬,服務領域涵蓋種植業、畜牧業、漁業等各個產業,涌現出全程托管、代耕代種、聯耕聯種等多種服務方式。

    然而,在各類新型農業經營主體加快發展的同時,以普通農戶為主的家庭經營仍是農業的基本經營方式。今年8月份,農業部、國家發展改革委、財政部聯合印發了《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》,提出加快發展農業生產性服務業。“我們講所謂的三權分置和兩權分離,兩權分離解決的是農民生產積極性的問題,三權分置主要是解決農業的生產效率問題。也就是說,兩權分離解決的是公平問題,三權分置解決的是效率問題。”張紅宇接受經濟觀察報采訪時說,兩權分離的制度格局是家家有地,戶戶種田,三權分置帶來的是家家有地,戶戶不一定種田。所以,我們為什么講三權分置是繼家庭聯產承包責任制之后的又一制度創新,因為它是適應工業化、城鎮化背景下,勞動力轉移出去,地怎么種好的問題。

    張紅宇告訴經濟觀察報,家庭聯產承包責任制是在溫飽問題無法滿足的情況下,解決公平問題,所以要家家有地,戶戶種田,農民要有積極性。現在的現實情況是家家的承包地還在,人卻進城打工了,所以要提高土地的利用效率,特別是從業人員的生產效率,要著眼于土地規模、資源配置做文章。所以兩者既有相通之處,又有區別。兩者都是土地制度的深化、演變,兩權分離解決的是兩權高度集中的人民公社體制矛盾,三權分置解決的是兩權分離以后,怎樣在公平的情況下,提高效率。

    沉睡的資本醒來

    在中國人民大學土地與政策研究中心發布的2016年中國(十七省)農村土地權利調研中,針對農村土地流轉狀況的調查發現,37.3%的受訪者表示有大戶、老板/公司到村里租用耕地的情況,而大部分受訪者(60.7%)表示沒有上述情況發生。就區域而言,全國土地流轉規模呈現兩極分化,有些地區土地流轉規模巨大,甚至達到2000畝以上,而有些地方土地流轉面積不過百畝。

    這一現象或許可以從農業部部長韓長賦找到答案。韓長賦說,全國土地流轉面積占承包地面積的比例是三分之一左右。土地流轉和適度規模經營發展程度要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應,絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切。“不同地區不可能一樣。有的地方城市化很快,二、三產業就業渠道多可能就快一點。有的地方不夠發達,就慢一點。”

    一年以來,農地的改革之處還在于,在“三權分置”后,農村土地又迎來集體產權改革的重大變革。2016年底,《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)發布,《意見》確定的改革目標是,逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度,保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。

    中國農科院農業經濟與發展研究所研究員夏英接受經濟觀察報采訪時曾說,中國城鄉整體上是二元化發展,集體經營性資產在城鄉一元化進程中有重要位置。由于農村流動人口逐年增大,城鄉一體化進程也在加快,如果不盡早確權到戶,這些集體資產就更難說清楚歸屬,有流失或被侵占的危險。集體資產確權到戶并進行股份化分配后,農民可以清楚地了解到集體資產的數額、自己應該分到的收益。

    土地流轉還催生了一批線上線下流轉信息服務平臺。如今土地流轉網絡平臺有大小10多家,除了土流網外,還有土地資源網、聚土網等平臺。根據中國社會科學院金融研究所2016年發布的《土地藍皮書:中國農村土地市場發展報告(2015-2016)》顯示,1996年中國只有2.6%的農地發生流轉,2004年流轉比例提高到10.5%,2013年進一步提高到25.7%,到2014年這一數據達30.4%。這一數字的變化,和決策層的政策有關,也和市場上受政策而動的土地流轉服務者們密不可分。

    湖南人伍勇2009年創辦了目前中國農村土地流轉領域領先的信息服務平臺——土流網。伍勇介紹說,土流網已累計發布土地畝數為3.5億畝,完成交易達1.2億畝。

    出生于農村的伍勇對現階段中國農村發生的土地流轉有深刻的認識。“現在國家鼓勵的土地流轉,對農民來說是一件好事,很多閑散的土地被集中起來,提高了土地的利用效率。”伍勇認為,土流網的作用就是一個催化劑,將天然閉塞、信息不透明的農村土地市場盤活。土流網告訴農民、農糧大戶或農業公司,誰的土地需要流轉、誰想要承包土地,并且提供詳細的土地信息。

    伍勇在2009年最終敲定建立土地流轉平臺,就是因為在電視上看到一號文件中提到“建立健全土地承包經營權流轉市場”。

    事實上,土流網除了提供農地流轉的信息發布平臺,還涉及到土地金融業務。通過土流網進行經營權抵押貸款的人,一周之內能拿到單筆額度最高300萬元的貸款,且年利息不超過9厘。這些數字在銀行機構望而卻步的農村金融市場,十分具有誘惑力。

    而早在2014年9月,中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》,提出推進土地經營權抵押、擔保試點,探索建立抵押資產處置機制。

    伍勇向經濟觀察報透露,土流網正在進行C輪融資談判,數額將超過B輪融資。而此前,土流網已獲得盛大資本5000萬的A輪投資,復娛文化、經緯創投兩家資本巨頭1.5億元的B輪融資。

    土地流轉帶來的不僅是土地的流轉、農民的解放,更為城鎮化提供了勞動力和潛在新市民。而像土流網一樣的農業服務業力量的壯大,并能在農村土地市場——這個沉睡的資產上引入金融業,也是土地流轉帶來的輻射效應。

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